证监会 证监会公告[2023]43号 2023-02-17
经国务院批准，现公布《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》，自2023年3月31日起施行。
中国证监会
2023年2月17日
附件1：境内企业境外发行证券和上市管理试行办法
附件2：关于《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》的说明
境内企业境外发行证券和上市管理试行办法
第一章 总则
第一条 为规范中华人民共和国境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易（以下简称境外发行上市）相关活动，促进境内企业依法合规利用境外资本市场实现规范健康发展，根据《中华人民共和国证券法》等法律，制定本办法。
第二条 境内企业直接境外发行上市，是指在境内登记设立的股份有限公司境外发行上市。
境内企业间接境外发行上市，是指主要经营活动在境内的企业，以在境外注册的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益境外发行上市。
本办法所称证券，是指境内企业直接或者间接在境外发行上市的股票、存托凭证、可转换为股票的公司债券或者其他具有股权性质的证券。
第三条 境内企业境外发行上市活动，应当遵守外商投资、国有资产管理、行业监管、境外投资等法律、行政法规和国家有关规定，不得扰乱境内市场秩序，不得损害国家利益、社会公共利益和境内投资者合法权益。
第四条 境内企业境外发行上市活动的监督管理，应当贯彻党和国家路线方针政策、决策部署，统筹发展和安全。
中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）依法对境内企业境外发行上市活动实施监督管理。中国证监会、国务院有关主管部门依法在各自职责范围内，对境外发行上市的境内企业以及在境内为其提供相应服务的证券公司、证券服务机构实施监督管理。
中国证监会会同国务院有关主管部门建立境内企业境外发行上市监督管理协调机制，加强政策规则衔接、监督管理协调和信息共享。
第五条 中国证监会、国务院有关主管部门按照对等互惠原则，加强与境外证券监督管理机构、有关主管部门的监督管理合作，实施跨境监督管理。
第二章 境外发行上市
第六条 境外发行上市的境内企业应当依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国会计法》等法律、行政法规和国家有关规定制定章程，完善内部控制制度，规范公司治理和财务、会计行为。
第七条 境外发行上市的境内企业应当遵守国家保密法律制度，采取必要措施落实保密责任，不得泄露国家秘密和国家机关工作秘密。
境内企业境外发行上市涉及向境外提供个人信息和重要数据等的，应当符合法律、行政法规和国家有关规定。
第八条 存在下列情形之一的，不得境外发行上市：
（一）法律、行政法规或者国家有关规定明确禁止上市融资的；
（二）经国务院有关主管部门依法审查认定，境外发行上市可能危害国家安全的；
（三）境内企业或者其控股股东、实际控制人最近3年内存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪的；
（四）境内企业因涉嫌犯罪或者重大违法违规行为正在被依法立案调查，尚未有明确结论意见的；
（五）控股股东或者受控股股东、实际控制人支配的股东持有的股权存在重大权属纠纷的。
第九条 境内企业境外发行上市活动，应当严格遵守外商投资、网络安全、数据安全等国家安全法律、行政法规和有关规定，切实履行维护国家安全的义务。涉及安全审查的，应当在向境外证券监督管理机构、交易场所等提交发行上市申请前依法履行相关安全审查程序。
境外发行上市的境内企业应当根据国务院有关主管部门要求，采取及时整改、作出承诺、剥离业务资产等措施，消除或者避免境外发行上市对国家安全的影响。
第十条 境内企业境外发行上市的发行对象应当为境外投资者，但符合本条第二款规定或者国家另有规定的除外。
直接境外发行上市的境内企业实施股权激励或者发行证券购买资产的，可以向符合中国证监会规定的境内特定对象发行证券。
境内国有企业依照前款规定向境内特定对象发行证券的，应当同时符合国有资产管理的相关规定。
第十一条 境内企业境外发行上市的，可以以外币或者人民币募集资金、进行分红派息。
境内企业境外发行证券所募资金的用途和投向，应当符合法律、行政法规和国家有关规定。
境内企业境外发行上市相关资金的汇兑及跨境流动，应当符合国家跨境投融资、外汇管理和跨境人民币管理等规定。
第十二条 从事境内企业境外发行上市业务的证券公司、证券服务机构和人员，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，遵循行业公认的业务标准和道德规范，严格履行法定职责，保证所制作、出具文件的真实性、准确性和完整性，不得以对国家法律政策、营商环境、司法状况等进行歪曲、贬损的方式在所制作、出具的文件中发表意见。
第三章 备案要求
第十三条 境外发行上市的境内企业，应当依照本办法向中国证监会备案，报送备案报告、法律意见书等有关材料，真实、准确、完整地说明股东信息等情况。
第十四条 境内企业直接境外发行上市的，由发行人向中国证监会备案。
境内企业间接境外发行上市的，发行人应当指定一家主要境内运营实体为境内责任人，向中国证监会备案。
第十五条 发行人同时符合下列情形的，认定为境内企业间接境外发行上市：
（一）境内企业最近一个会计年度的营业收入、利润总额、总资产或者净资产，任一指标占发行人同期经审计合并财务报表相关数据的比例超过50%；
（二）经营活动的主要环节在境内开展或者主要场所位于境内，或者负责经营管理的高级管理人员多数为中国公民或者经常居住地位于境内。
境内企业间接境外发行上市的认定，遵循实质重于形式的原则。
第十六条 发行人境外首次公开发行或者上市的，应当在境外提交发行上市申请文件后3个工作日内向中国证监会备案。
发行人境外发行上市后，在同一境外市场发行证券的，应当在发行完成后3个工作日内向中国证监会备案。
发行人境外发行上市后，在其他境外市场发行上市的，应当按照本条第一款规定备案。
第十七条 通过一次或者多次收购、换股、划转以及其他交易安排实现境内企业资产直接或者间接境外上市，境内企业应当按照第十六条第一款规定备案，不涉及在境外提交申请文件的，应当在上市公司首次公告交易具体安排之日起3个工作日内备案。
第十八条 境内企业直接境外发行上市的，持有其境内未上市股份的股东申请将其持有的境内未上市股份转换为境外上市股份并到境外交易场所上市流通，应当符合中国证监会有关规定，并委托境内企业向中国证监会备案。
前款所称境内未上市股份，是指境内企业已发行但未在境内交易场所上市或者挂牌交易的股份。境内未上市股份应当在境内证券登记结算机构集中登记存管。境外上市股份的登记结算安排等适用境外上市地的规定。
第十九条 备案材料完备、符合规定的，中国证监会自收到备案材料之日起20个工作日内办结备案，并通过网站公示备案信息。
备案材料不完备或者不符合规定的，中国证监会在收到备案材料后5个工作日内告知发行人需要补充的材料。发行人应当在30个工作日内补充材料。在备案过程中，发行人可能存在本办法第八条规定情形的，中国证监会可以征求国务院有关主管部门意见。补充材料和征求意见的时间均不计算在备案时限内。
中国证监会依据本办法制定备案指引，明确备案操作要求、备案材料内容、格式和应当附具的文件等。
第二十条 境内企业境外发行上市的备案材料应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。境内企业及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员应当依法履行信息披露义务，诚实守信、勤勉尽责，保证备案材料真实、准确、完整。
证券公司、律师事务所应当对备案材料进行充分核查验证，不得存在下列情形：
（一）备案材料内容存在相互矛盾或者同一事实表述不一致且有实质性差异；
（二）备案材料内容表述不清、逻辑混乱，严重影响理解；
（三）未对企业是否符合本办法第十五条认定标准进行充分论证；
（四）未及时报告或者说明重大事项。
第二十一条 境外证券公司担任境内企业境外发行上市业务保荐人或者主承销商的，应当自首次签订业务协议之日起10个工作日内向中国证监会备案，并应当于每年1月31日前向中国证监会报送上年度从事境内企业境外发行上市业务情况的报告。
境外证券公司在本办法施行前已经签订业务协议，正在担任境内企业境外发行上市业务保荐人或者主承销商的，应当自本办法施行之日起30个工作日内进行备案。
第四章 监督管理
第二十二条 发行人境外发行上市后发生下列重大事项，应当自相关事项发生并公告之日起3个工作日内向中国证监会报告具体情况：
（一）控制权变更；
（二）被境外证券监督管理机构或者有关主管部门采取调查、处罚等措施；
（三）转换上市地位或者上市板块；
（四）主动终止上市或者强制终止上市。
发行人境外发行上市后主要业务经营活动发生重大变化，不再属于备案范围的，应当自相关变化发生之日起3个工作日内，向中国证监会提交专项报告及境内律师事务所出具的法律意见书，说明有关情况。
第二十三条 中国证监会、国务院有关主管部门按照职责分工，依法对境外发行上市的境内企业，以及证券公司、证券服务机构在境内开展的境内企业境外发行上市业务进行监督检查或者调查。
第二十四条 为维护市场秩序，中国证监会、国务院有关主管部门可以按照职责分工，视情节轻重，对违反本办法的境外发行上市的境内企业以及在境内为其提供相应服务的证券公司、证券服务机构及其相关执业人员采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。
第二十五条 境内企业境外发行上市前存在本办法第八条所列情形的，应当暂缓或者终止境外发行上市，并及时向中国证监会、国务院有关主管部门报告。
第二十六条 境内企业境外发行上市违反本办法，或者境外证券公司违反本办法第二十一条规定的，中国证监会可以通过跨境监督管理合作机制通报境外证券监督管理机构。
境外证券监督管理机构对境内企业境外发行上市及相关活动进行调查取证，根据跨境监督管理合作机制向中国证监会提出协查请求的，中国证监会可以依法提供必要协助。境内单位和个人按照境外证券监督管理机构调查取证要求提供相关文件和资料的，应当经中国证监会和国务院有关主管部门同意。
第五章 法律责任
第二十七条 境内企业违反本办法第十三条规定未履行备案程序，或者违反本办法第八条、第二十五条规定境外发行上市的，由中国证监会责令改正，给予警告，并处以100万元以上1000万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以50万元以上500万元以下的罚款。
境内企业的控股股东、实际控制人组织、指使从事前款违法行为的，处以100万元以上1000万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以50万元以上500万元以下的罚款。
证券公司、证券服务机构未按照职责督促企业遵守本办法第八条、第十三条、第二十五条规定的，给予警告，并处以50万元以上500万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以20万元以上200万元以下的罚款。
第二十八条 境内企业的备案材料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，由中国证监会责令改正，给予警告，并处以100万元以上1000万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以50万元以上500万元以下的罚款。
境内企业的控股股东、实际控制人组织、指使从事前款违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生前款情形的，处以100 万元以上1000万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以50万元以上500万元以下的罚款。
第二十九条 证券公司、证券服务机构未勤勉尽责，依据境内法律、行政法规和国家有关规定制作、出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，或者依据境外上市地规则制作、出具的文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏扰乱境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，由中国证监会、国务院有关主管部门责令改正，给予警告，并处以业务收入1倍以上10倍以下的罚款；没有业务收入或者业务收入不足50万元的，处以50万元以上500万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以20万元以上200万元以下的罚款。
第三十条 违反本办法的其他有关规定，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚。
第三十一条 违反本办法或者其他法律、行政法规，情节严重的，中国证监会可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 中国证监会依法将有关市场主体遵守本办法的情况纳入证券市场诚信档案并共享至全国信用信息共享平台，会同有关部门加强信息共享，依法依规实施惩戒。
第六章 附则
第三十三条 境内上市公司控股或者实际控制的境内企业境外发行上市，以及境内上市公司以境内证券为基础在境外发行可转换为境内证券的存托凭证等证券品种，应当同时符合中国证监会的其他相关规定，并按照本办法备案。
第三十四条 本办法所称境内企业，是指在中华人民共和国境内登记设立的企业，包括直接境外发行上市的境内股份有限公司和间接境外发行上市主体的境内运营实体。
本办法所称证券公司、证券服务机构，是指从事境内企业境外发行上市业务的境内外证券公司、证券服务机构。
第三十五条 本办法自2023年3月31日起施行。《关于执行≶到境外上市公司章程必备条款>的通知》同时废止。
关于《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》的说明
为贯彻实施新修订的《中华人民共和国证券法》，做好境内企业赴境外发行上市监管工作，根据党中央、国务院决策部署，证监会起草形成了《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》（以下简称《管理试行办法》）。现说明如下：
一、基本情况
我国境内企业境外发行上市的制度依据主要是1994年发布施行的《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（以下简称《特别规定》）和1997年发布施行的《国务院关于进一步加强在境外发行股票和上市管理的通知》（国发〔1997〕21号，以下简称《通知》）。《特别规定》和《通知》在规范境内企业境外发行上市活动、支持企业有效利用外资、提高公司治理水平、促进资本市场对外开放等方面发挥了积极作用。近年来，随着我国资本市场对外开放不断深化，境内企业境外发行上市也出现一些新情况、新问题，如有的境外发行上市企业财务造假造成恶劣影响；有的境内企业故意绕过监管到境外发行上市，违反国家产业政策甚至危害国家安全等等。《特别规定》和《通知》的有关制度设计，一方面已不符合上位法规定，另一方面也落后于客观实践，不能适应高水平对外开放和企业“走出去”的需要，亟需对现行境内企业境外发行上市监管制度进行调整。
2021年3月，中办、国办印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》提出，修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署和《证券法》要求，证监会在全面总结实践经验、深入调查研究和公开征求社会意见的基础上，会同有关部门反复研究起草形成了《管理试行办法》。
二、总体考虑
《管理试行办法》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党中央、国务院关于完善企业境外上市监管制度的决策部署，统筹发展和安全，增强系统观念，以合规监管为主线，以备案管理为抓手，以监管协同为保障，促进企业依法合规利用两个市场、两种资源实现规范健康发展。起草的总体考虑：一是坚持监管全覆盖。补齐境外发行上市制度短板空白，对境内企业直接和间接境外发行上市活动统一实施监管，压实市场主体责任；以负面清单形式明确境内企业境外发行上市的禁止情形，并与行业监管要求有效衔接。二是坚持落实 “放管服 ”改革要求。将许可管理改为备案管理，强化事中事后监管，创造更加透明、更可预期的制度环境，支持企业利用境外资本市场规范发展。三是坚持深化对外开放。进一步放宽境内企业境外发行上市在投资者、存量股流通、币种等方面限制，保障境外融资渠道畅通，提升企业整体合规水平，推进制度型高水平对外开放。
三、主要内容
《管理试行办法》共6章35条，主要规定了以下内容：
（一）完善境外发行上市制度，落实改革要求。一是明确范围标准。统一将境内企业直接和间接境外发行上市活动纳入管理，明确境内企业直接和间接境外发行上市证券的适用情形（第二条、第十五条）。二是境外发行上市的境内企业依法规范公司治理和财务、会计行为，遵守国家保密法律制度等（第六条、第七条）。三是建立负面清单等制度。对于法律、行政法规或者国家有关规定明确禁止上市融资，可能危害国家安全，存在违法犯罪行为，涉嫌犯罪或者重大违法违规行为正在被依法立案调查且尚未有明确结论意见，存在重大权属纠纷等情形，规定不得赴境外发行上市（第八条）。涉及安全审查的，企业应当在向境外证券监督管理机构、交易场所等提交发行上市申请前依法履行相关安全审查程序（第九条）。四是明确备案要求。规定境外发行上市的境内企业应当在规定时间内备案，报送有关材料。明确备案主体、备案时点、备案程序等要求（第三章）。规定备案材料应当真实、准确、完整，为境内企业境外发行上市提供服务的证券公司、证券服务机构和人员应当保证所制作、出具文件的真实性、准确性和完整性（第十二条、第二十条）。
（二）完善监管制度，加强监管协同。一是明确监管职责。中国证监会依法对境内企业境外发行上市活动实施监督管理；中国证监会、国务院有关主管部门对相关企业和证券公司、证券服务机构实施监督管理；建立境内企业境外发行上市监管协调机制，加强政策规则衔接、监管协调和信息共享（第四条）。二是健全监管手段、措施和法律责任。明确境外发行上市后重大事项报告要求（第二十二条）。明确中国证监会、国务院有关主管部门可以进行监督检查或者调查，对相关违法主体采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施（第二十三条、第二十四条）。明确未经备案擅自境外发行上市等违法行为的法律责任，通过行政处罚和纳入诚信档案等措施予以追责，提高违法成本（第五章）。三是完善跨境证券监管合作安排。按照对等互惠原则，与境外证券监督管理机构、有关主管部门加强跨境证券监管执法合作；建立备案信息通报机制，明确跨境调查取证要求，共同打击跨境违法违规行为（第五条、第二十六条）。
（三）增强制度包容性，深化对外开放。一是放宽发行对象限制。结合资本市场扩大对外开放实际和市场需要，在股权激励、发行证券购买资产等特定情形下，允许境内企业直接境外发行上市时可以向境内特定对象发行证券（第十条）。二是明确 “全流通 ”安排。境内企业直接境外发行上市的，允许持有其境内未上市股份的股东在备案后，依法将上述股份转换为境外上市股份并到境外交易场所上市流通（第十八条）。三是放宽币种限制。允许境内企业境外发行上市通过人民币募集资金、分红派息，满足企业在境外募集人民币的需求，助力人民币国际化（第十一条）。