证监会 证监会令第225号 2025-01-17
《中国证监会行政处罚裁量基本规则》已经2024年12月31日中国证券监督管理委员会2024年第3次委务会议审议通过，现予公布，自2025年3月1日起施行。
主席 吴清
2025年1月17日
附件1：中国证监会行政处罚裁量基本规则
附件2：《中国证监会行政处罚裁量基本规则》立法说明
中国证监会行政处罚裁量基本规则
第一条 为了规范中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）及其派出机构的行政处罚裁量工作，统一执法尺度，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，促进资本市场健康发展，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国期货和衍生品法》等法律、行政法规，制定本规则。
第二条 本规则所称行政处罚裁量，是指中国证监会及其派出机构在实施行政处罚时，根据法律、行政法规和规章的规定，决定是否给予处罚、给予处罚的种类和幅度的裁度、衡量过程。
第三条 行政处罚裁量应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错程度相当。
第四条 行政处罚裁量应当综合考虑资本市场发展和投资者保护等因素，确保处罚必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。对同一时期类别、性质、情节相似的案件，处理结果应当基本均衡。
第五条 行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次。
减轻处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以下进行处罚，或者减少并处的处罚种类。
从轻处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较轻的处罚。
从重处罚，是指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较重的处罚。
一般处罚，是指除不予处罚、免予处罚、减轻处罚外，不存在本规则规定的从轻或者从重处罚情形的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予适中的处罚。
第六条 对罚款有一定幅度的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次：
（一）从轻处罚阶次，在法定最低罚款金额以上（没有法定最低罚款金额的除外）、法定最高罚款金额30%以下给予罚款；
（二）一般处罚阶次，在法定最高罚款金额30%以上、60%以下给予罚款；
（三）从重处罚阶次，在法定最高罚款金额60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款。
在确定裁量阶次时，根据不同违法行为类型的性质、构成、特点等情况，可以以前款规定的百分比为基础上下浮动十个百分点。
对依法应当采取证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类的，参照前两款规定的原则划分裁量阶次。
第七条 有下列情形之一的，不予处罚：
（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；
（二）当事人有证据足以证明没有主观过错，但是法律、行政法规另有规定的除外；
（三）其他依法不予处罚的情形。
初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。第八条违法的自然人死亡，或者违法的单位被撤销、注销的，免予处罚。违法的单位被撤销、注销的，违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员仍承担行政法律责任。
第九条 有下列情形之一的，减轻处罚：
（一）主动采取补救措施，消除违法行为危害后果；
（二）受他人严重胁迫或者严重诱骗实施违法行为；
（三）单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处；
（四）配合查处违法行为有重大立功表现；
（五）其他依法减轻处罚的情形。
第十条 有下列情形之一的，从轻处罚：
（一）主动减轻违法行为危害后果；
（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为；
（三）主动供述监管机构尚未掌握的违法行为；
（四）配合查处违法行为有立功表现；
（五）其他依法从轻处罚的情形。
有下列情形之一的，可以从轻处罚：
（一）对资本市场秩序影响较小；
（二）对资本市场投资者、交易者权益损害较小；
（三）主观过错较小；
（四）如实陈述，积极配合查处；
（五）对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书；
（六）其他依法可以从轻处罚的情形。
第十一条 有下列情形之一的，从重处罚：
（一）严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全；
（二）严重损害资本市场投资者、交易者权益，影响恶劣；
（三）实施违法行为，涉及行贿或者受贿情形；
（四）殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由；
（五）毁损、伪造、篡改证据材料；
（六）转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产；
（七）因证券、期货违法行为受到行政处罚或者刑事处罚后五年内，再次实施同一类型违法行为；
（八）其他依法从重处罚的情形。
有下列情形之一的，可以从重处罚：
（一）违法持续时间长，涉及面广，社会危害较大；
（二）主观过错较大；
（三）侮辱、谩骂执法人员；
（四）抢夺、毁损执法装备及执法人员个人物品；
（五）抢夺、隐藏证据材料；
（六）未按照要求提供涉案文件资料，且无正当理由；
（七）躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情；
（八）其他依法可以从重处罚的情形。
当事人因第一款第四项至第六项、第二款第三项至第七项所涉行为已被中国证监会或其派出机构行政处罚的，该行为不再作为从重处罚情节。
第十二条 当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。
第十三条 当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。证券期货违法行为的违法所得，是指通过违法行为所获利益或者避免的损失，应根据违法行为的不同性质予以认定。
第十四条 两个以上当事人共同实施违法行为的，应当将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得。但是，法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。
第十五条 认定构成共同违法，依法给予没收违法所得、罚款等处罚的，应当在处罚决定书中明确各当事人承担没收违法所得、罚款的金额。
第十六条 单位实施违法行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚，从以下方面考虑该人员与案件认定的事实、性质、情节、社会危害程度之间的关系，综合分析认定：
（一）在违法行为中所起的作用；
（二）职务及履行职责情况；
（三）知情程度；
（四）知情后采取的行动；
（五）其他影响责任认定的情节。
第十七条 中国证监会及其派出机构认定当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。
第十八条 实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、规章的规定。作出行政处罚决定时，法律、行政法规、规章已修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。
第十九条 违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。
第二十条 对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，中国证监会或其派出机构负责人应当集体讨论决定。
适用本规则可能出现明显不当、显失公平，或者本规则适用的客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。
第二十一条 对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。
依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。
第二十二条 违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。
违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。
违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。
第二十三条 中国证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。
第二十四条 本规则中下列用语的含义：
“受他人胁迫或者诱骗”是指当事人受到他人威胁，迫于精神上的强制而实施违法行为，或者受到引诱、欺骗，因被蒙蔽而实施违法行为。
“受他人严重胁迫或者严重诱骗”是指当事人的人身权利、财产权利以及其他合法权益受到严重威胁，或者被引诱、欺骗而产生重大认识错误，导致违法行为发生。
“立功”是指检举、揭发他人违法犯罪行为或者提供查处其他案件的重要线索，经查证属实。
“重大立功”是指检举、揭发他人重大违法犯罪行为或者提供查处其他重大案件的重要线索，经查证属实。
第二十五条 本规则自2025年3月1日起施行。
《中国证监会行政处罚裁量基本规则》立法说明
规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。为进一步规范中国证监会及其派出机构行政处罚裁量，统一执法尺度，增强裁量公开性与可预期性，实现裁量公正，中国证监会根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国期货和衍生品法》（以下简称《期货和衍生品法》）等法律、行政法规，起草了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称《裁量规则》）。现将有关情况说明如下：
一、《裁量规则》的起草背景
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。2021年修订的《行政处罚法》、2022年国办印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《国办意见》）就制定行政处罚裁量基准提出相关要求。特别是在2019年修订的《证券法》、2022年出台的《期货和衍生品法》大幅提高对证券期货违法行为处罚力度的形势下，用足用好法律赋予的行政处罚权，切实做到标准统一、梯次合理、公开透明，对于规范行政执法，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。
在系统梳理近年行政处罚实践、广泛调研听取各方意见建议、充分借鉴国内外成熟经验的基础上，中国证监会研究起草了《裁量规则》。
二、《裁量规则》的主要内容
《裁量规则》共二十五条，主要包括以下内容：
（一）关于裁量阶次和裁量情节
按照《国办意见》有关裁量阶次的规定，对应设置了“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”等六档裁量阶次（第五条）。关于各档阶次间的裁量幅度，为适应不同类型案件的裁量需要，增强制度的包容性，按照“法定最低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”+以此为基础上下浮动十个百分点的方式作原则性规定，具体标准在类案裁量指引中明确。对依法应当采取证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类的，参照前述原则在法定处罚幅度内分三档，并结合类案行为特征、主观恶性、客观危害等因素，妥当划分裁量阶次。（第六条）
关于各裁量阶次的具体适用情形，按照《行政处罚法》的规定并结合行政处罚实际，作适当细化。例如，违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予处罚；违法的自然人死亡，或者违法的单位被撤销、注销的，免予处罚；主动采取补救措施，消除违法行为危害后果的，减轻处罚；主动减轻违法行为危害后果的，从轻处罚；严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全的，从重处罚。（第七条至第十一条）
（二）与裁量相关的其他制度安排
一是关于共同违法人的处罚规则。确立“先整体认定后区分处罚”的裁量规则。两个以上当事人共同实施违法行为的，先将所有当事人作为一个整体认定主观过错、违法行为和违法所得，再明确当事人各自承担的没收违法所得、罚款的金额。（第十四条、第十五条）
二是关于单位直接责任人员的处罚规则。吸收既有规定和实践做法，从单位违法案件中责任人员在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面，综合分析认定单位违法案件中责任人员的责任大小和处罚幅度。（第十六条）
三是关于多次违法的处罚规则。明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本规则。当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。（第十七条）
四是关于新旧法律选择适用的规则。在明确“从旧兼从轻”适用原则的基础上，规定违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。（第十八条、第十九条）
五是关于主要负责人批准或者集体讨论。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经负责人集体讨论决定。此外，根据《国办意见》精神，适用《裁量规则》可能出现明显不当、显失公平，或者客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。（第二十条）
六是关于“立体追责”和“行刑衔接”。将证券期货违法的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接。规定了三类“行刑衔接”情形的处理方式：“先行后刑”，已给予没收违法所得、罚款行政处罚的，刑事移送文书中应当写明罚没情况，便于折抵；“先刑后行”，违法行为已经被判处刑事罚金，还需要给予行政处罚的，不再给予罚款；“刑事回转”，移送后虽不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应给予行政处罚的，依法进行处罚。（第二十一条、第二十二条）
（三）明确中国证监会的监督指导
目前，中国证监会派出机构处罚案件大幅增多，其中不乏重大复杂、社会关注度高的案件，通过明确中国证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导，实现处罚标准适用的统一。（第二十三条）
三、公众意见及采纳情况
公开征求意见期间，共收到意见建议43条，中国证监会在认真研究基础上作了吸收采纳，主要情况如下：
（一）关于不予处罚情形
有意见提出，建议修改《裁量规则》不予处罚情形。《行政处罚法》单独规定时效制度，没有将其与不予处罚的事项列在一起。超过时效不予处罚的情形与第七条规定的其他不予处罚情形存在性质差别。经研究，《裁量规则》删除第七条时效相关规定。
（二）关于单位直接责任人员的处罚考量因素
有意见提出，为确保裁量情节的客观性与公平性，建议完善单位直接责任人员的处罚考量因素，不将违法行为人知情后的态度与专业背景作为量罚考虑因素。经研究，对《裁量规则》第十六条相关表述作了进一步完善。
（三）关于行政处罚裁量的主体
有意见提出，建议明确从重处罚以及违法行为个数认定相关条文的实施裁量的主体为“中国证监会或其派出机构”，避免存在歧义。《裁量规则》吸收了该意见，补充第十一条第三款、第十七条的实施裁量主体。
（四）关于裁量阶次的划分
有意见提出，目前的裁量阶次划分导致处罚过重，特别是倍数罚的，罚没比例远高于以往案件。相比于旧《证券法》一至五倍的处罚幅度，新《证券法》的显著特点即是大幅提升量罚幅度、加大违法成本。考虑到若把从重处罚阶次定得过低，无法体现监管执法的力度和深度，《裁量规则》未予采纳该意见。
（五）关于“免予处罚”的规定
有意见提出，建议删除“免予处罚”的规定。《国办意见》要求“明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次”，故应保留“免予处罚”阶次。
证监会有关部门负责人就《中国证监会行政处罚裁量基本规则》答记者问
证监会 2025-01-17
2025年1月17日，证监会发布《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称《裁量规则》）。证监会有关部门负责人就《裁量规则》回答了记者提问。
一、问：制定《裁量规则》的背景是什么？
答：行政裁量权的行使事关人民群众切身利益，规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十四条规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度”。
在2019年《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）修订、2022年《中华人民共和国期货和衍生品法》出台后，定额罚的金额上限最高至二千万元，倍数罚的幅度上限最高至十倍。将具有较大弹性的裁量幅度予以细化量化，用足用好法律赋予的行政处罚权，对于避免行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。
同时，根据《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（即新“国九条”），落实好监管“长牙带刺”、有棱有角要求，需要有一套公正、科学、清晰、透明的裁量标准，确保精准打击、严监严管，同时避免严而无序、严而无度。
为此，我们认真总结近年来特别是修订后《证券法》实施以来的行政处罚案件办理经验，针对实践中常见、多发的处罚裁量问题深入研究，广泛调研座谈，听取各方意见建议。在此基础上制定了《裁量规则》，用于指导、规范证监会及其派出机构的行政处罚裁量工作。
二、问：《裁量规则》的主要内容有哪些？
答：《裁量规则》共二十五条，主要包括以下内容：
一是明确行政处罚裁量的基本要求。明确制定目的和依据、行政处罚裁量的定义、行使裁量权应当遵循的指导原则和裁量政策。
二是明确裁量阶次和裁量情节。规定行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次，对其含义和划分方式作出明确，并分别规定各裁量阶次的具体适用情形。当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，规定应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。
三是结合证监会及其派出机构行政处罚实际，明确没收违法所得、共同违法人处罚、单位直接责任人员处罚等方面的要求；关于行为个数和处罚次数问题，明确“多个独立违法行为累计处罚”；关于新旧法律适用问题，明确“从旧兼从轻”和“违法行为跨越新旧法的适用新法”；结合《行政处罚法》等法律法规和相关政策文件要求，明确主要负责人批准或者集体讨论的情形、推进“立体追责”和“行刑衔接”的基本要求，明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。
三、问：《裁量规则》有哪些突出特点？
答：《裁量规则》主要有以下几个突出特点：
一是使行政处罚裁量更加精准和透明。《裁量规则》区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。特别是对于罚款有一定幅度的，明确了在法定幅度以内，从轻、一般、从重的分档标准，这就使裁量更加精准，避免简单地一律就高或者就低处罚，防止过罚不相适应，重责轻罚、轻责重罚，并且能够让人民群众看得明明白白，感受到公平正义。
二是体现从严监管的政策导向。用好法律授权，按照过罚相当原则，严肃惩处重大违法个案，提高违法成本。例如，对于控股股东、实际控制人组织指使财务造假、通过“伪市值管理”实施操纵、恶意减持套利等情节恶劣、危害严重，且没有从轻、减轻情节的案件，依法适用从重阶次，直至顶格处罚。又如，在从重处罚情节中，细分八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，进一步限制自由裁量权。
三是坚持处罚与教育相结合。充分发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法、配合监管的功能。例如，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚；又如，对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚；再如，对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。
四、问：关于共同违法的行政处罚裁量有哪些要求？
答：两个以上当事人共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为，主观恶性强，客观危害性大。根据相关法律规定和基本法理，《裁量规则》对此种处罚裁量作出专门规定，概括而言就是“先整体认定后分别处罚”，即：首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。但是，如果法律、行政法规、规章已经对共同违法行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。例如，发行人的控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行或者信息披露违法行为，社会危害性大，是从严打击的重点，《证券法》第一百八十一条、第一百九十七条已经为其设置独立罚则，不必再按照共同违法进行处理。因此，《裁量规则》第十四条规定“但书”，为类似的一些特殊情形做好衔接安排。
五、问：《裁量规则》在立体追责、综合惩防方面作了哪些规定？
答：打击证券期货违法活动，必须惩、防、治并举，持续加大全方位立体化追责力度。按照党中央、国务院决策部署，以及相关法律、行政法规、规章要求，《裁量规则》规定，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。通过多措并举，切实发挥保护投资者特别是中小投资者合法权益的功能，维护良好市场生态。
同时，《裁量规则》对行刑衔接作了进一步明确：一是“先行后刑”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。二是“先刑后行”的情形。违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。三是“刑事回转”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。
六、问：下一步，在推动落实《裁量规则》方面有哪些考虑？
答：《裁量规则》是贯彻落实党中央、国务院关于依法行政相关决策部署的重要举措。下一步，我们将强化组织落实，确保《裁量规则》落到实处、发挥实效。一是加强宣传解读，充分传导“重违严惩、过罚相当”的执法理念，使广大人民群众充分了解监管机构的政策导向和价值取向，使市场参与者特别是控股股东、实际控制人、上市公司董事、高级管理人员、证券期货市场从业人员守规矩、知敬畏，自觉运用《裁量规则》约束、规范市场行为。二是做好业务培训，确保证监会及派出机构从事行政处罚工作的人员学好用好《裁量规则》，在案件调查、审理、听证、作出处罚决定等各个环节都严格按照《裁量规则》规范执法行为。证监会也将进一步加强对派出机构正确行使行政处罚裁量权的监督、指导。三是以《裁量规则》等文件为基础，加强顶层设计，聚焦重点问题，在行政处罚制度建设上持续发力，力争形成导向明确、逻辑清晰、科学完备、有效管用的证监会行政处罚规则体系。